去年年底，国务院办公厅印发《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》，明确了2020年我国能源发展的总体目标、战略方针和重点任务。其中要求，到2020年，一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨左右，煤炭消费比重控制在62%以内。究竟煤炭消费总量控制的必要性何在?会产生怎样的影响?从政策层面上又该做哪些工作?带着这些问题，记者在近日召开的《基于煤炭消费总量控制的煤炭行业可持续发展研究》报告发布会上，采访了煤炭科学研究总院煤炭战略研究规划研究院副院长、研究员吴立新。

    多方压力导致煤控势在必行

    记者：为什么要实施煤炭生产总量控制?

    吴立新：从我国煤炭消费形势看，煤炭作为我国的主体能源和重要的工业原料，有力地支撑了我国经济社会的平稳较快发展。特别是近10年，煤炭需求持续大幅增加。初步测算，“十一五”期间，我国煤炭生产利用对国民经济总量和增量的贡献率分别为15%和18%左右，为促进国民经济平稳较快发展，推进工业化、城镇化和现代化进程，提供了重要的物质基础和能源支撑。

    今后一定时期内，煤炭仍将是我国的主体能源。但随着我国经济发展方式的转变和能源消费结构、能源生产结构的转型升级，以及在环境气候变化约束进一步增强等诸多因素的影响下，煤炭需求将降低。我国煤炭能源生产和消费利用过程中对大气、地下水资源、生态环境不可避免地造成损坏。煤炭开采过程中会改变地下水径流、致使土地沉陷，在露天开采过程中会造成植被的破坏。近年来由于大面积、大规模、高强度的开采，这种损害进一步加剧。随着生态环境约束的进一步增强，煤炭行业可持续发展面临更加严峻的生态环境挑战。

    全国性的煤炭消费总量控制是中央政府的新决策。同时，近几年来我国煤炭出现产能过剩，又面临进口煤压力，导致煤炭行业经济效益下滑，实施煤炭生产总量控制势在必行。

    吴立新影响有正有负

    记者：煤炭总量控制会对煤炭工业产生什么样的正面影响?

    吴立新：在煤控情景下，煤炭工业存在可持续发展的正向效应。

    第一，提高科学产能比例，推动煤炭有序开发。在煤炭总量控制情景下，优先开发能够增加科学产能的地区，减少或避免了为增加煤炭消费产生的高成本的非科学产能，有利于推动煤炭科学、有序开发。

    第二，提高集约化水平，使煤炭行业更有效率和竞争力。在煤炭总量控制情景下，会加快煤炭企业实施跨地区、跨行业、跨所有制的重组整合，同时也会促进大型煤炭企业走煤电联营或煤电一体化道路，提高煤炭产业集中度和竞争力。

    第三，安全健康保障程度加强。煤炭总量控制情景下，煤炭开发向地质条件好、低瓦斯、火灾小、水害小的地区倾斜，优先关闭不具备安全生产条件的煤矿，煤矿安全生产条件将大幅改善，煤矿死亡人数和百万吨死亡率将显著改善，职工生命安全得到有效保障。

    第四，降低煤炭开发对生态环境的扰动。煤炭总量控制情景下，淘汰非科学产能或采用煤炭绿色开发技术避免或降低煤炭开发对生态环境的影响，可实现环境友好。

    记者：煤炭总量控制会对煤炭工业产生负面影响吗?表现在哪些方面?

    吴立新：负面影响在某种程度上也存在。主要表现在：第一，加剧产能过剩。随着诸多新建矿井陆续投产，加剧了生产与消费布局之间的矛盾。第二，煤炭企业转型发展面临严峻挑战。由于煤炭企业经济效益大幅下滑，导致行业总体经济实力下降，产业结构和产品结构调整更加艰巨和困难。第三，影响煤炭主产区的经济发展。安全和环境约束增强，煤炭生产成本大幅提升，由于需求等因素受到抑制，煤价上不去，导致经济效益大幅下降。第四，社会就业压力增大。大量落后产能的淘汰和资源枯竭矿区的关闭，造成大量煤矿职工下岗。

    煤控政策核心：科学开采+清洁利用

    记者：为了保证煤炭总量控制，您有哪些政策建议?

    吴立新：在煤炭科学开采方面，首先，以科学产能指标体系为依据确保长期性。要将安全、高效、绿色作为煤炭行业可持续发展核心，将煤炭“以需定产”的开发模式转变为“科学开采”模式，加快制订煤炭科学开采的国家宏观政策。

    其次，完善人才引进与培养机制，大力推进科研工作。政府必须重视高素质人才队伍的培养和引进，积极鼓励企业从国内外引进煤炭开采业发展中急需的各方面优秀人才，提高专业技术型人才的待遇。同时，引导大型煤炭企业与技术型院校合作建立煤炭开采业专业性技术人才培育基地，为煤炭企业发展有针对性的开展定向培养。加大对在职技术工人的培训。

    再次，政府加大政策支持力度。建议政府对采用绿色采煤技术的煤炭企业给予技术补贴、企业绿色发展补贴和减免相关税收，将环境治理成本计入煤炭开采成本，理顺煤炭价格机制，充分调动企业科技创新的积极性。

    而在煤炭高效洁净利用等技术领域方面，有几方面工作需要开展。

    第一，完善顶层设计，建立国家煤炭清洁生产与利用统筹协调机制。

    第二，扶持煤炭清洁化技术发展，加大新装备的推广力度。

    第三，加大资金扶持力度，促进煤炭高效清洁转化利用事业的发展。

    记者：实施煤控政策，从煤炭产能的倒逼机制和煤炭成本补偿机制方面可以做哪些工作?

    吴立新：控制煤炭消费总量，必须从源头控制煤炭的生产总量，淘汰落后产能，化解过剩产能。而对于构建煤炭消费总量控制的煤炭产能倒逼机制。有以下几点建议：

    第一，落实好国办99号文和104号文精神，重点关闭9万吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿。

    第二，把国家层面系列煤炭企业脱困联席会精神落实到位，切实按要求限产、降低煤炭生产强度。

    第三，实行节能减排，推进绿色生态矿山建设，建立起常规的煤炭企业节能机制。推广应用产煤不烧煤，充分利用风源热泵、水源热泵技术，降低煤矿区自身用煤量。

    在建立科学产能的煤炭成本补偿机制方面，应该做到以下几点：

    第一，制订《采掘会计准则》和《煤炭成本核算办法》，健全煤炭成本核算制度。

    第二，加强煤炭安全成本管理。落实《关于调整煤炭生产安全费用提取标准加强煤炭生产安全费用使用管理与监督的通知》(财建[2005]168号)、增加煤矿安全设施的投入，全面提高煤矿安全生产素质。

    第三，加强煤炭环境成本管理。按照《环境保护法》、《煤炭法》和《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》，遵照“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复”的原则，加强对开采煤炭资源造成的环境破坏的治理，建立矿区生态环境恢复补偿机制，逐步使矿区环境治理步入良性循环。

    记者：实施煤控政策从产业退出机制上应该做哪些工作?

    吴立新：煤炭行业由于“黄金10年”的超常投资积累大量产能，导致目前全行业80%陷入亏损的境地，企业生存发展举步维艰。控制煤炭生产总量，及时出台落后产能淘汰退出机制，是政府提高经济发展质量，推进产业结构调整的有效措施。为此，应该做到以下几点：

    第一，依据产业特征设计落后产能淘汰退出机制。在设计相关机制时，首先要把就业放到重要位置，即要落实淘汰落后产能后企业职工的安置政策，要把淘汰落后产能和发展新兴产业及服务业结合起来，为职工提供就业机会。另外，对于实施落后产能淘汰的煤炭企业和地区，应给予适当补贴，企业主动关停越早政府给予的补贴就应越多，对于超期拒不执行淘汰安排的企业，要对其实行恰当的罚款策略，引导落后煤炭产能尽快淘汰。

    第二，建立淘汰落后产能的财政资金机制。我国应该由各级财政设立淘汰落后产能专项资金，一方面对淘汰的落后产能的企业原有工人进行就业援助，另一方面，对落后产能的企业给予适当补助资金。

    第三，员工再就业保障体系的建立。一是解决下岗、失业矿区员工的基本生活和再就业问题;二是职工安置与产业转型相结合;三是地方政府应积极主动地参与退出的煤炭企业的职工安置工作;四是完善失业统计体系，建立失业预警系统。

    第四，逐步建立系统化、常态化与市场化的退出制度。